Geçen yıl olduğu gibi bu yıl da Bütçe Kanunu Tasarısı TBMM'ye eksik olarak sunuldu. Yasamanın bütçe hakkı bir kez daha ihlal edildi. Üstelik henüz içerik tartışmaları başlamadan önce, başlangıçtaki şekil şartları bakımından ihlal edildi. AKP iktidarı Anayasaya ve yasalara uymama geleneğini, TBMM'nin en önemli yasama faaliyeti olan Bütçe Kanunu'na bir kez daha taşımış oldu.

AKP'nin ilk yıllarında, "Bütçelerle başka yasalarda değişiklik yapılamaz" kuralı sürekli çiğnenir ve anamuhalefetin başvurusu üzerine AYM'den döndürülürdü. Kafalarına vurula vurula bundan vazgeçmeyi öğrendiler. Ama başka ihlallere savruldular. Son yıllarda bunlara, Bütçenin eksik belgelerle hazırlanması ve eksik/gecikmiş belgelerle görüşülmesi eklendi.

Bütçe Hakkı'nı kim takar?

"Kamu bütçelerinin hazırlanmasını, uygulanmasını, tüm mali işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve malî kontrolünü" düzenleyen yasa 2003 tarihli 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu'dur. Anayasaya ve bu yasaya göre, "Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu Teklifi"nin yeni mali yılbaşından en az 75 gün önce (yani en geç her yılın 17 Ekim tarihinde) TBMM'ye sunulması gerekir. Ancak bu sunuş "Bağlı Cetveller" olmaksızın temelden eksikli sayılır. Nitekim bütçelerin uzun adı da bunu gösterir: "Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu Teklifi ve Bağlı Cetveller"! Bağlı cetveller, bütçenin büyük bölümünü oluşturur: Toplam metin 300 sayfa civarındadır ve bunun yüzde 90'ını "bağlı cetveller" oluşturur.  Oysa geçen yıl olduğu gibi bu yıl da TBMM'ye "Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu Teklifi" diye sunulan metin, bağlı cetvelleri içermeden sunulabilmiştir. 17 Ekim 2021 tarihinde parlamentoya sunulan metin 24 sayfadan ibarettir ve buna 16 maddelik "Teklif"in genel gerekçesi ve madde gerekçeleri de dahildir! Bu, resmen Anayasayı, 5018 sayılı Yasayı, bizzat Cumhurbaşkanlığı'nın 13 Eylül'de yayımladığı "2022-2024 Dönemi Bütçe Hazırlama Rehberi"ni ve kuşkusuz yasama organını hiçe saymak anlamındadır. Kaydetmek belki gereksizdir ama bunun Cumhurbaşkanlığı Yönetim Sistemi (CYS)'ne özgü bir savrukluk olarak adlandırılması da gerekir.

Bu yazının yazıldığı 18 Ekim Pazartesi akşamı nihayet "Bağlı Cetvelleri" de içeren bütçe metninin Strateji ve Bütçe Başkanlığı'nın sitesine konulduğunu değerli meslektaşım Prof. Dr. Aziz Konukman haber verdi; gündüz henüz yoktu. Ama işin ilginci, TBMM web sitesine dün akşam 21:00 itibariyle hâlâ konulmuş değildi! Milletvekillerinin bütçe hakkı ve yasalara uyma zorunluluğu Cumhurbaşkanlığının umurunda değildi. Milletvekillerinin Plan ve Bütçe Komisyonu üyesi 40 kişiden ibaret olmadığının da bizzat grup başkanvekilleri tarafından Meclis başkanlığına hatırlatılması gerekir.

Aslında geçen yılın bütçesinin Meclise sunulmasının arifesinde daha büyük bir skandala imza atılmıştı. 16 Ekim 2020 tarihinde, bir torba yasayla, 5018 sayılı kanuna göre bütçenin uyması gereken esaslar değiştirilmişti! Amaç, "performans esaslı program bütçe" temelinde hazırlanan yeni bütçeye bir yasal dayanak getirmekti! Ama ertesi gün sunulacak bütçenin esaslarının bir gün önce değiştirilmiş olması, aslında bir "oldu bitti" hokkabazlığından başka bir şey değildi.

Bizi burada ilgilendiren bir başka özensizliğe değinelim: Yeni düzenlemeye göre, 5018'in 9. maddesinin 5. fıkrasının ilk cümlesi şu şekli almıştı: "Kamu idareleri bütçelerini, kalkınma planı, Cumhurbaşkanlığı programı, orta vadeli program, Cumhurbaşkanlığı yıllık programı, stratejik planları ve program yapısına uyumlu şekilde ve performans esasına dayalı olarak hazırlar". Bütçe uzmanlığında tartışılmaz bir yeri olan Prof. Dr. Aziz Konukman'ın dikkati sayesinde tespit ettiği çok ilginç ama arkası boş bir ekleme de yapılmış bu cümleye: "Cumhurbaşkanlığı programı"!  Bu "programın", 5018'de birçok yerde adı geçen ve eskiden DPT'nin Beş Yıllık Kalkınma Planlarının yıllık bölümleri olarak yayınlanan "... Yılı Programı" yerine geçen ve halen yayınlanan "Cumhurbaşkanlığı yıllık programı"ndan farkının ne olduğunu 16 Ekim 2020 tarihli Torba yasa açıklamamış. 5018 sayılı yasada da söz konusu 9. madde dışında geçmiyor. İşin ilginci, Cumhurbaşkanlığı'nın 13 Eylül'de yayımladığı "2022-2024 Dönemi Bütçe Hazırlama Rehberi" de bunu yok saymış! Böyle bir özensizliğin tek açıklayıcısını, CYS'den başka yerde aramak gereksizdir.

Peki diğer belgeler?

Aslında, "keşke bu kadarla kalsa" denilecek durumdayız. Bağlı Cetveller eklenmeden bütçe sunulabiliyor demiştik. Peki, bütçeler 5018'in yukarda aktardığımız 9. maddesindeki cümledeki esaslara uygun olarak mı hazırlanıyor? Öyle olabilmesi için Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu Teklifi"nin burada sayılan en önemli belge olan "Cumhurbaşkanlığı yıllık programı" (CYP) ile uyumlu şekilde hazırlanması gerekirdi. Oysa bu program (ani CYP), bırakalım bütçenin hazırlanma sürecini, bütçenin sunulmuş olduğu bugün bile henüz yayınlanmamıştır! Bu yıl ilk kez Orta Vadeli Program (OVP) zamanında yani Eylül'ün ilk haftasında yayınlanabilmişti. İyi ama OVP son derece sınırlı bir metindir, üstelik 60 sayfada tek bir yıla değil üç yıla ilişkin öngörüleri özetle bildirmektedir. OVP'lerin ne kadar basmakalıp belgeler olduğu ve hedeflerinin genellikle başlamadan çöktüğü ise ayrı bir sorun alanıdır.

Gelelim "Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ve Bağlı Cetvelleri"nin TBMM'ye hangi ek belgelerle sunulmaları gerektiğine: 5018 sayılı Yasanın 18. Maddesine göre, "merkezi yönetim bütçe kanun teklifine, TBMM'de görüşülmesi sırasında dikkate alınmak üzere CB tarafından, (a) OVP'yi de içeren bütçe gerekçesi; (b) Yıllık ekonomik rapor; (c) Vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ve benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen kamu gelirleri cetveli; (d) Kamu borç yönetim raporu; (...) de eklenir. Oysa bu belgeler de 17 Ekim'de TBMM'ye sunulamamış, ancak 18 akşamı Strateji ve Bütçe Başkanlığı WEB sitesine konulabilmiştir. Bu arada şu eleştiriler de yapılmalıdır: Kamu borç yönetim raporu ayrı bir belge olarak hazırlanmamakta, Bütçe Gerekçesi belgesi içine sıkıştırılmaktadır. (c) şıkkında bahsedilen vergi harcamaları (toplanmadan harcanan/bağışlanan vergiler) cetveli ise, tek bir sayfaya sıkıştırılmış üç yılı kapsayan toplu sayılardan oluşmakta; olması gereken ayrıntılara yer verilmediği gibi gerçekleşleşme sonuçlarının ne olduğu konusunda da hiçbir yıl bilgi verilmemektedir. Vakıf ve derneklere yapılan yardımların ayrıntılarına da ulaşılamadığı gibi. Bu kalemler adeta örtülü ödenek gibi gizlilik içinde çalışmaktadır!

Sonuç: 2022 Bütçesi Ne Getiriyor?

2022 Bütçesi, yıllardır biriken sorunların uzantısındadır. Bütçeler her yıl daha fazla katılaşmakta, cari transferler ve faiz transferleri bütçelerin ağırlıklı bölümünü oluşturmaya yönelmektedir. 2022 bütçesinde bu iki transfer kaleminin bütçenin toplam harcamalarına oranı yüzde 51,5 boyutuna ulaşmaktadır. Bütçe açıklarını düşük tutmaya dönük olarak sosyal harcamalardan, yatırım harcamalarından, personel ödeneklerinden yapılan tüm kısıntılara rağmen, 2022 Bütçesinin 278 milyar TL açık vermesi öngörülmektedir. Üstelik, faiz hariç dengeye bakıldığında da "birincil açık" veriliyor olması, yani 240 milyar TL'lik faiz harcamaları olmasaydı bile bütçenin açık vermeyi sürdürecek olması, pandemi öncesinden beri üstesinden gelinemeyen bir sorun olarak ortada durmaktadır.

Bu bütçenin de halka hayrının olmayacağı açıktır. Ama sermayenin belirli kesimlerine epey hayrının dokunacak olması, sistemin icabı gereğidir. Bu arada, yap-işlet-devret yöntemleri üzerinden dövize endeksli garantili kârlara bağlanmış (hatta dövizin enflasyona karşı aşınmasına karşı dahi güvenceye alınmış) ballı sermaye kesimleri için, bütçe adeta bir sağmal inek gibidir. Bu sermaye düzenini tersine çevirmeden de bu sarmaldan gerçek bir çıkış yoktur...