İlk “Çözüm Süreci”nden bugüne Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, yerelleşme, özerklik ve demokrasi talepleriyle birlikte zaman zaman gündeme geldi. Son süreçte İmralı görüşme notlarında yine yer bulan Şart’ın çoğunlukla bölünme uyarıları ve Türkiye’nin üniter yapısının zayıflaması tespitleriyle ele alındığı görülüyor. 

Bununla birlikte iktidar, ana muhalefet, düzen partilerinin çoğu, sermaye örgütleri ve birçok sivil toplum kuruluşu Şart’a tam uyum konusunda uzlaşmış durumda. Nitekim AKP’li yıllar boyunca yerel yönetimleri ve ilgili idari işleyişi ilgilendiren birçok düzenleme yapıldı. Bu Şart’ın gerekleri Türkiye’nin şerhleri geri çekilmemesine rağmen fiilen yerine getirildi. Ancak tartışma sürüyor, uyarılar yapılmaya devam ediyor. 

Kuşkusuz konunun, Türkiye’de 1980’li yıllarla başlayan ve AKP döneminde hızlanan devletin yeniden yapılandırılması ile doğrudan bağlantısı var. Bu dönüşümün destekçileri ve karşısında yer alanlar, konuya bu mercekten bakıyorlar ama konunun özünün etrafından dolaşmayı tercih ediyorlar. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı ve birlikte ele alınan yerelleşme, sadece AB’ye uyuma daraltılamayacak bir emperyalist düzleme oturuyor ve neoliberal dönemde sermaye birikim süreçlerinin ihtiyaçlarını karşılıyor. Dolayısıyla Şart söz konusu olduğunda, mesele sadece ülkenin bölünmesi ve parçalanması noktasında değerlendirildiğinde asıl bu eksen perdelenmiş oluyor.

Yerelleşme ve 'özerklik şartı'

Yerelleşme, gelişmiş kapitalist ülkelerden başlayarak 1970’li yıllarda sermaye birikim süreçlerinde ortaya çıkan krize verilen yanıtlardan birisidir. Devletleri, federalizme ve daha gevşek/esnek bir idari yapılanmaya zorlayan bir içeriği bulunuyor. Çünkü sermayenin sadece sınırların belirlediği devletler ölçeğinde değil, bir ülke içinde de “bürokratik” ve denetim mekanizmalarıyla kilitlenemeyecek ya da yavaşlatılamayacak bir idari yapı içerisinde rahatça hareket etmesi gerekiyor. 

Ayrıca, yeni birikim rejimi, sermayenin giderek daha fazla alana nüfuz etmesini gerektiriyordu. Piyasa ilişkilerinin daha önce toplumsal ve kamusal düzlemde yürütülen hizmet ve faaliyetlere doğru genişlemesine tanıklık edildi. Merkezi hükümetlerin ekonomideki rolünün yanı sıra yerel yönetimlerin ve belediyelerin görevleri ve işleyişlerinin de düzenlenmesi gerekecekti. Uluslararası sermaye, yerel hizmet birimleri ile doğrudan ilişkilenebileceği bir iklime ihtiyaç duyuyordu. 

Dolayısıyla, 1980’li yıllarda tüm dünyada yeni liberal saldırılarla piyasalaşma derinleşirken aynı dönemde demokratikleşme söylemiyle desteklenen yerelleşme sürecinin yükselmesi tesadüf değildi. Avrupa’da ulus-devlet ölçeğinde devletlerin idari açıdan bazı yetkilerini paylaştığı ya da devrettiği entegrasyon süreci de bu perspektiften değerlendirilmelidir. Avrupa’nın AB yoluyla entegrasyonu merkeze alan kurumsal yapılanmasının ve yerelleşmenin içine yerleştiği eğilimin aslında piyasa ilişkilerini derinleştiren ve sömürüyü arttırmak için emeği disipline eden yönlerine işaret edilebilir. Başta Marksist iktisatçı Guglielmo Carchedi külliyatı olmak üzere bu konuda epey bir çalışma mevcut. 

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, Avrupa Konseyi’nde tam da böyle bir konjonktürde 1980’li yılların başında tartışılmaya başladı. Bilindiği gibi Avrupa Konseyi’nin oluşturulması, NATO’nun kurulmasından bir ay sonra gündeme gelmiş, Türkiye Yunanistan ile birlikte davet edilerek kurucu üyeler arasındaki yerini almıştı.  Konsey, SSCB’ye ve komünizme karşı temel değerlerinin “insan hakları, hukukun üstünlüğü ve çoğulcu demokrasi” olduğunu iddia ediyordu. Yani Avrupa Konseyi, özünde uluslararası sermayenin ve emperyalizmin SSCB’ye komşu Avrupa coğrafyasında tahkim ettiği bir cephe örgütüydü. 

Kasım 1984’te ‘Özerklik Şartı’ taslak metni yayınlandı, Ekim 1985’te üyelerin imzasına açıldı ve 1 Eylül 1988 tarihinde yürürlüğe girdi. Şart, yerel yönetimlerin siyasi, idari ve mali bağımsızlığını güvence altına almayı hedefleyen yerel özerklikle ilgili maddelerin yanı sıra demokratik seçimlerle belirlenecek ‘yerel meclislerin’ kurulma esaslarını ve yerindenlik (subsidiarite) ilkesi doğrultusunda kamusal sorumlulukların yurttaşlara en yakın yönetim birimleri tarafından yerine getirilmesini düzenleyen bir içeriğe sahip.

Türkiye, Şart’a ilk imzayı Kasım 1988’de ANAP iktidarında koydu. Çeşitli maddelerde 10 hususa getirilen çekincelerle birlikte ülkemizde yürürlüğe girmesi ise 1 Nisan 1993 tarihinde oldu. Eğilim belliydi, ama Türkiye gibi bazı ülkeler bazı maddelerine çekince koydu, kimisi çekinceleri bir süre sonra kaldırdı. Avrupa’da her ülkede birikim süreçlerine içkin olan sermayeler arası rekabet ve mücadele, yıllar içerisinde söz konusu şartın hangi maddelerine çekince konacağını, bu çekincelerin ne süre ile korunacağını ve hangi durumda çekileceğini belirledi. Ancak ortak özellik, piyasalaşma ve özelleştirme süreçleri ile yerelleşme çağrılarının birlikte yükselmesiydi.

Yerel yönetimlerin ya da belediyelerin verdiği hizmetlerin çoğunun Birleşik Krallık’ta özel şirketler tarafından yürütülmesinin zorunlu hale getirilmesi daha 1970’lerin sonunda gündeme gelirken, 1980’lerde Almanya’da hizmet alımları, Fransa’da bu hizmetlerin belediyelerden şirketleşme ile yeni kurumlara devredilmesi ve İskandinav ülkelerinde özel sektöre ihale edilmeleri giderek yaygın hale geldi. Türkiye’de özelleştirmelerin yine 1980’lerde gündeme geldiği hatırlanmalıdır. Özal liderliğinde ANAP döneminde bu politikalara meşruiyet kazandırmak için devletin hantallığına ve ağır bürokratik işleyişe eleştiriler yükseltildi. Ülkemizde hizmetlerin özelleştirilmesi ve yerelliklere yayılan piyasalaşma Avrupa ülkelerine göre zamana yayılacaktı.

Patronlar hep gündemde tuttu

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın Türkiye’de bir kanun ve devamında Bakanlar Kurulu kararıyla onaylandığı sırada TÜSİAD, Mayıs 1992 tarihinde “Yerel Yönetimler: Sorunlar, Çözümler” başlığını taşıyan bir rapor yayınladı. Raporda, idari yapıda merkeziyetçilik eleştiriliyor, merkezin idari baskısının yerel hizmetlerin yerine getirilmesini engellediği iddia edilerek yerel yönetim sisteminin yerel özerklik temelinde hukuki ve idari reformlara tabi tutulması gerektiği belirtiliyordu. ‘Özerklik Şartı’na bol bol atıf yapılan bu rapor, 1995 yılında güncellenerek yeniden ülke gündemine sokuldu. 1990’lı yılların başındaki söz konusu moment, Kürt Sorunu’nun olanca yakıcılığı ile hissedildiği, karanlık suikastlar ve baskı ile toplumun sindirilmeye çalışıldığı bir dönemdi. 12 Eylül Darbesi’nden sonra Kenan Evren tarafından açılan “eyalet sistemine geçiş” tartışmaları Özallı yıllar boyunca gündemde tutulmuştu. 1991 yılında SHP’nin yerel yönetimlerle ilgili raporunda ise “eyalet sistemi” doğrudan yer almasa da ‘Özerlik Şartı’nın yerel yönetimlere yeni vergi çıkarma yetkisi dahil idari ve mali özerklik verilmesi yaklaşımı bulunuyordu. 

Şart’ın içerdiği “özerklik” yaklaşımı, imzacı herhangi bir ülkenin idari yapısını ve egemenliğin paylaşımını, federasyona ya da üniter yapıdan benzeri bir gevşemeye zorlamasa da başka bir düzleme işaret ediyor. Ancak Türkiye’de idari yapıda eyalet sistemi, federasyon vb. tartışmalar ile ‘Özerklik Şartı’nın birlikte ele alındığını, zaman zaman bu başlıkların birbirlerinin yerine araçsallaştırıldığını görüyoruz. Aslında aradaki bağ, sermayenin ihtiyaçlarıdır. Yerel yönetimlerin oturduğu temelde hizmetlerin giderek piyasalaştırılması ve sermayenin yerelliklere doğru tüm düzlemlere sızması hedeflenmektedir. Konuyla ilgili kamu kurumları ve sermaye örgütlerinin çeşitli raporlarında Türkiye’de belediyelerin elde ettiği gelirlerin milli gelire oranının Avrupa ülkelerine göre kat be kat düşük olduğu tespitinin tekrarlanmasının bununla ilgili boyutları vardır. Ayrıca TÜSİAD, 1990’ların başından itibaren belediyelerin verdiği hizmetlerin özelleştirilmesini açık bir şekilde savunmaktadır. Aynı sermaye kesimlerinin yıllardır bölgesel asgari ücret talebini yükseltmesi de Anadolu’da yeni sanayi akslarına ve ‘bakir’ yerelliklere doğru yayılma hedefi ile uyumludur. 

Piyasalaşma, esneme ve 'özerklik'

Bugün patronlarla beraber düzen siyasetindeki çoğu parti Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nı destekliyor, programlarında ve seçim vaatlerinde bu Şart’a ilişkin Türkiye’nin koyduğu çekincelerin kaldırılması konusunda ortaklaşıyor.

PKK lideri Abdullah Öcalan da bu yılın Şubat ayında kendisiyle görüşmeye gelen DEM Parti heyetine yaptığı açıklamalarda konuya değindi. Öcalan, böylece ‘Çözüm Süreci’ ile konuyu bağlamış ve gündeme yeniden taşımış oldu.

“Yerel demokrasi dediğim şu: Bir kent ya da köy olabilir, bunların kendilerini özgürce ifade etme ve kendilerini yönetme hakkı olmalıdır. Yerel yönetimin şartları belli. Ayrı devlet, bölge demiyorum. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın toplumsal gerçekliğimizle uyumlu ve genişletilmiş bir hali de buna güçlü bir dayanak olur.”

Şart ile ilgili Öcalan’ın yerelliklerde halkın kendini yönetme hakkının sağlanmasına bir dayanak olabileceğini söylemesi, Bahçeli’nin 2 yıl önceki adımıyla kurulan masanın yerel yönetimlerde ve devletin idari işleyişinde bir gevşeme ile sonuçlanacağına ilişkin eleştirileri tetikledi. İdari ve mali açıdan yerel yönetimlerin güçlenmesi, yerel yönetimlerin kendi istihdamına ve kadrolarına karar vermesi, vergi çıkarması gibi hususlarının önünü açan Şart’ın tam anlamıyla uygulanmasını talep etmek ister istemez “gevşemeye” açılacaktı.

Buradan zorunlu olarak “demokrasi” çıkacağını düşünmek saflık olur. Çıkacak olan, AKP’nin Yeni-Osmanlıcı dış siyasetinin yayılma emelleri doğrultusunda sınırların belirsizleştirildiği bir bölge tasavvuru ile uyumdur. Sınırın içi ve dışıyla bölgede sermayenin rahatlıkla dolaşabileceği ve sömürünün derinleştirilebileceği gevşek bir entegrasyon. Ki bu kez, etnik kimliklerin daha ön planda olduğu tehlikeli bir siyasi ve toplumsal atmosfer yaratılarak gevşeme hızlandırılmak isteniyor. Bu kurguda bölgede yaşayan halkın özgürlükleri genişlemeyeceği gibi eşitsizlikler ve yoksullaşma daha da artacaktır.

Çekinceler fiilen kaldırılmalı ama...

Ülkemizde Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın en güçlü savunucusu 2000’li yılların başından itibaren AKP oldu. AKP programı, AKP’nin iktidara gelirken yayınladığı seçim beyannamesi ve kurduğu ilk hükümetin programı incelenebilir. Söz konusu metinlerde, Şart’a atıfların ne kadar fazla olduğu rahatlıkla görülebilir. AKP, emperyalizmin ve sermayenin üflediği rüzgârı arkasına alarak 2004-2008 yılları arasında Şart’ın ilkelerini hayata geçiren çok sayıda yasal düzenleme yaptı, yeni kanunlar çıkardı. 

Hatta bu yasal değişikliklerle Şart’ta Türkiye’nin çekince koyduğu 10 hususun birkaçı dışındakilerin mevzuata girdiği dahi saptanabilir. Ancak Şart’ın 8 ve 9. maddelerindeki yerel yönetimlere aktarılan mali kaynaklar ve yerel yönetimlerin idari denetimi ile ilgili hususlarda çekinceleri “fiilen” kaldıran düzenlemeler henüz yapılabilmiş değil. Her ne kadar değişikliklerle, yerel yönetimlerin idari ve mali açıdan özerk olduğu yaklaşımı mevzuata girmişse de ortada bir engel var.

Her yol Anayasa’ya çıkıyor. Devletin idari yapılanmasında merkeziyetçi bir yaklaşımı barındıran Anayasa’nın söz konusu Şart’a uyum doğrultusunda atılan her adımla bir kan uyuşmazlığı mevcut. Yasal bazı düzenlemeler yapılmış olsa dahi... Mevcut Anayasa devlet ve devlet işleyişi için merkeziyet ilkesini barındırıyor. 

Belki de mesele buraya bağlandığından, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’na ilişkin halen resmen mevcut olan çekinceleri kaldırmaya yetkili olan Cumhurbaşkanı, bu yetkisini kullanmıyor ya da kullanmayı tercih etmiyor, edemiyor. Anayasa’nın değiştirilmesine gidecek olan yolun taşları aslında böylece döşeniyor. Meşruiyet devşirmek için masalar kuruluyor, bir süreç işletiliyor. Gelmeyecek demokrasi için yeni Anayasa çağrıları yapılıyor.