Nurhan Yentürk’ün, Türkiye’nin Kamu Harcamaları, 2006-2017 başlıklı kitabından (Bilgi Üniversitesi Yayını, Eylül 2018) söz etmek istiyorum. Volkan Yılmaz ve Yakup Kadri Karabacak da kitabın bazı bölümlerini Yentürk ile birlikte kaleme almışlar.
Kitabın başlığı, “niçin 2006’dan başlatılıyor” sorusunu akla getiriyor. Yanıt, Önsöz’de veriliyor: “Çok yıllı bütçelemeye geçiş, 2003’te Kamu Malî Yönetim ve Kontrol Kanunu ile… başlatıldı, [harcamaları] izlemek için gerekli olan veriler 2006 yılından itibaren yayımlan[dı].” Nurhan Yentürk 2010’da Bilgi Üniversitesi bünyesinde kurulanKamu Harcamalarını İzleme Platformu’nu yönetmektedir. 2006 sonrasının merkezî yönetim bütçesindeki harcamaların idarî ve işlevsel dökümü bu platform tarafından izlenmektedir. Sözünü ettiğim kitap, bu dökümün sonuçlarını sunuyor; çözümlüyor.
üKitap, üç ana bölüme ayrılmış: Sosyal Harcamalar, Askerî ve İç Güvenlik Harcamaları, Yerel Yönetim Harcamaları… Ben, esas olarak “sosyal harcamalar” başlığı altında toplanan bulgulara göz attım. Tümüne sadece değinmem bile mümkün değil. Bazı ek verilere de baş vurarak tablolarda içerilen birkaç tespiti aktarmakla yetineceğim. Ayrıntılı, sayfaları dolduran tabloları “deşifre ederken” hatalara sürüklenmiş olabilirim. Nurhan’ın hoş göreceğini umuyorum.
Ana harcama kalemlerinin seyri
Nurhan Yentürk, sosyal harcamalarda AB’ninSosyal Koruma İstatistikleri (ESSPROS) sistematiğini kullanıyor. Buna göre, devletin sosyal harcamaları üç ana kategoriye ayrılıyor: Sosyal yardım, sosyal güvenlik ve sağlık…
Sosyal yardımlar, muhtaçlara, yoksullara dönük kamu giderleridir. Sosyal güvenlik, devletin kişilere dönük sağlık harcamalarına ve emeklilik ödentilerine katkılarını içeriyor. Son kalem ise, devletin sigorta sistemine (“kişilere”) katkıları dışında kalan kolektif sağlık harcamalarını (örneğin yatırımlarını) içermektedir.
Devletin ilk iki kaleme katkıları sosyal koruma harcamaları olarak da adlandırılıyor. Bu toplamı Yentürk sabit fiyatlarla hesaplamış. 2006-2017 döneminde yıllık ortalama (“üssel”) artış oranı yüzde 5,9 olarak belirleniyor. Aynı dönemde millî gelirin (yeni GSYH serisine göre) ortalama büyüme temposu yüzde 5’tir. Sabit fiyatlarla hesaplandığında sosyal koruma harcamalarının millî gelirdeki payı artmıştır.
Cari fiyatlarla yapılan hesaplama da benzer bir sonu içeriyor: Bu iki sosyal harcamanın GSYH içindeki payı, 2006’da %10,7; 2006-2009 ortalaması olarak %11’dir; ılımlı bir artış izleyerek dönem sonunda yüzde 12,4’e ulaşmaktadır (Tablo 2.1, ss.36-41).
Yentürk, 2006-2017 yıllarında kamusal harcamaların sosyal yardımlar, sağlık ve emeklilik katkıları arasında dağılımını izlemiş. Sosyal yardımların (%5,0 → %7,3) ve emeklilik katkılarının payları (%57,7 → %62,1) artmıştır. Bu on bir yıl içinde sağlık harcamalarına devlet katkılarının payı ise düşmektedir: %37,3 → %30,6… (Tablo 2.2, s.43).
Kitap, sosyal güvenlik sisteminin son yıllardaki açıklarını da inceliyor. Bu açıkların Genel Sağlık Sigortası (GSS) ve emeklilik ödentileri arasındaki dağılımı yayımlanmıyor. Yentürk sadece 2013 için ulaşabildiği bir Sayıstay raporundaki bilgiyi aktarıyor: O yılda GSS primleri, sağlık giderlerini yüzde 27 oranında (12,8 milyar TL tutarında) aşmıştır (ss.82-83). Bu durum diğer yıllar için de geçerliyse, GSS’nin prim fazlası, emeklilik açıklarına aktarılmaktadır.
Bu bulgulara, sosyal harcamaların yukarıda değinilen son öğesini, devletin “kolektif” sağlık harcamalarını ekleyelim: Bu tanıma giren sağlık giderlerinin cari fiyatlarla GSYH’ya oranı da 2006’dan 2017’ye ılımlı bir tempoda artmıştır: %0,9 → %1,2 (Tablo 5.6, s.101). Tümüne göz atalım: Üç ana başlık altındaki tüm sosyal harcamaların milli gelirdeki payının on bir yıl içinde iki puan (%11,6 → %13,6) arttığı gözlenecektir.
Sosyal yardımlardan yararlananlar
Sosyal yardımlar 2012’den bu yana büyük ölçüde Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı (ASPB) tarafından yapılmaktadır. Yardımların aynî öğelerini de kapsayan bir bölümü, ASPB gözetimi altında faaliyet gösteren, sayıları 1000 civarında olan Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Vakıfları tarafından dağıtılmaktadır. TKİ ve TTK’ya “görev zararı” olarak kaydedilen “fakirlere kömür yardımı” da bu çerçeveye katılmalıdır.
Vakıflar, her faaliyet döneminde, vali veya kaymakamların başkanlığı altında il ve ilçelerdeki kamu görevlileri ve “sivil toplum kuruluşları ve hayırsever kişiler” arasından seçilen (veya belirlenen) mütevelli heyetler tarafından yönetilir. Bu yapı, yararlanacak kişi ve hanelerin seçiminde siyasi iktidarı, AKP’li belediyeleri ve örgütleri öne çıkaracaktır. Sonuç, sosyal yardımların dağıtımında seçici, ayrımcı ve adaletsiz özelliklerin öne çıkması olacaktır.
Yerel yönetimler ve İçişleri Bakanlığı’na bağlanan Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı (AFAD) da sosyal yardımları gerçekleştiren kurumlar arasındadır. AFAD’ın Suriyelilere dönük yardım ve aktarımlarda önem taşıdığı anlaşılmaktadır.
Sosyal yardımlar, “yaşlı-muhtaç vatandaşları, evde bakım gerektiren engellileri, eşi vefat etmiş muhtaç kadınları, muhtaç asker ailelerini ve çocuklarını, 18 yaşından küçük öksüz ve yetim çocukları” hedeflemektedir (ss.33-60).
Yentürk, 2016’da bu yardımlardan yaralanan kişilerin sayısını 2.197.194 kişi olarak belirlemiş. Genel Sağlık Sigortası (GSS) primi ödeme gücü olmayan 6.683.106 kişinin primleri de ASPB tarafında ödenmektedir (Tablo 3.2, s.62). Türkiye’de sosyal yardımlardan yararlananlara bu iki sayıyı toplayarak ulaşmak yanıltıcı olabilir; zira, ilk grupta yer alanların bir bölümü, aynı zamanda “prim desteği alan kişiler” de olacaktır. En az 7 milyon civarında yurttaşımıza ulaşan sosyal yardımların dağıtımında “seçici, ayrımcı” yöntemler, AKP için önceliklidir; önemlidir.
Sosyal harcamaların finansmanı
Nurhan Yentürk, 2006-2017 döneminde sabit fiyatlarla vergilerin, hem millî geliri, hem de sosyal harcamaları geriden izlediğini belirliyor. Türkiye’de kaynak kullanımının, millî geliri aştığını gösteren tespitlerden biri de budur. Bu “beceri”, sadece kamu açıkları ile değil, daha da önemlisi, artan cari işlem açıkları sayesinde mümkün olmuştur.
Yentürk, bu olgudan kaynaklanan dış borç finansman artışları sonunda “sosyal harcamalara ayrılacak kaynağın daralacağı” öngörüsünde bulunuyor.
Bu olgulara, Türkiye’de vergi tahsilatının bordrolarda derlenen ücret ve maaşlar ile tüketim harcamalarına dayanan özelliği de eklenmelidir. AKP yıllarında beyannameye dayanan gelir ve kurumlar vergisinin payı (bir anlamda burjuvazinin göreli katkısı) daha da aşınmış; vergi sisteminin “regresif” (eşitsizlikleri artırıcı) özelliği pekişmiştir.
Yentürk bu tespite katılıyor; ancak, değinmekle yetiniyor (ss.22-23).
Sosyal hizmetlerin özelleşmesi, piyasalaşması
Türkiye’nin Kamu Harcamaları, yıllar önce IMF ve Dünya Bankası’nın başlattığı “sosyal hizmetlerin özel sektör tarafından sunumu yeğlenmelidir” çağrısının Türkiye’de uygulanmasına da ışık tutuyor.
Nasıl? Düzeyleri, millî gelirdeki payları artan sosyal hizmetler, artan oranlarda özelleştirilerek sunulmaktadır.
Yentürk’ü aktarıyorum: “Türkiye refah sistemi giderek daha çok… emeklilik, sosyal yardım [türü] transferler sistemine dönüşmekte; [öte yandan] sağlık, eğitim gibi hizmetlerin kamu tarafından üretimi daralmaktadır” (s.25).
Yentürk’ün nicel bulgularının büyük bölümü, bu tespitin ilk boyutu ile ilgilidir. Sözü edilen transferlerin, akımların 2006-2017 yıllarındaki seyrine ışık tutmaktadır. Bir bölümünü yukarıda özetledim.
“Sosyal hizmetlerin özel sektör tarafından sunumu”, gelir dağılımını, hizmetin niteliğini, maliyetini olumsuz doğrultularda etkilemektedir. Yentürk, yukarıdaki vurgulama dışında bu konuya sadece şehir hastaneleri bağlamında giriyor (ss.104-113). Bu boyutu eksik bırakmayacağını; ileride “sunumu özelleştirilen sosyal hizmetler ve sosyal güvenlik” dönüşümünü de araştıracağını umuyorum.
Türkiye’nin Kamu Harcamaları, sosyal politika alanında bilgilerimizi, kavrayışımızı zenginleştirmenin ötesine de gidiyor. Kitabın bir bölümü, askerî ve (faşizme geçiş ortamında dört nala artan) iç güvenlik harcamalarını kapsıyor. Bir diğer bölüm de, yerel yönetim harcamalarını İstanbul’a odaklanarak inceliyor.
Volkan Yılmaz ve Yakup Kadri Karabacak’ın katkılarıyla da zenginleşen bu önemli kitap için değerli meslektaşım Nurhan Yentürk’ü tebrik ederim.