İktidarın yeni ekonomi politikası ilk semeresini verdi, British American Tobacco (BAT), Samsun’daki tesisinde “yeni kategori ürün” üretimi için yatırım yapacağını açıkladı. 50 milyon dolarlık yatırımın ihracat amaçlı olacağı ve 200 milyon dolarlık ihracat potansiyeli yaratacağı ifade edildi.
Ulusötesi sigara şirketlerinin yeni nesil tütün ve nikotin ürünlerinin esnetilmiş düzenlemelerle Türkiye piyasasında yasal satışının önünü açmak için yürüttüğü çabaların belli bir aşamaya geldiği anlaşılıyor. Henüz bu ürünler için tesis kurma ve üretim izni verilmiş değil, ancak BAT yöneticileri, bu izinleri almışçasına açıklama yapmaktan çekinmiyor, ihracat amaçlı üretim söylemiyle, bir ekonomik fayda hikayesi yazıyorlar. Bu yazıda, böyle bir faydadan söz edilebilir mi, yeni nesil ürünlerin Türkiye’de üretiminin ve ticaretinin yolunun açılmasının olası sonuçları nedir sorularına yanıt aranıyor.
Yeni strateji, yeni ürünler
Çin hariç dünya tütün piyasasında tam hakim konuma gelen tütün ve sigara devi ulusötesi şirketler artık sektörde büyük bir dönüşümden söz ediyorlar. Yeni nesil tütün ve nikotin ürünleriyle bir “zarar azaltım” stratejisini hayata geçirmeyi, sigara üretimi ve ticaretinden kademeli olarak çıkmayı vaat ediyor, bunun için düzenlemecilerin desteğini arıyorlar.
Bu ürünlerin en fazla ticarileştirilen türleri olan e-sigarayı ve ısıtılan tütün ürününü, sigara gibi geleneksel ürünlerden farklılaştıran temel özellik, ilkinin, nikotin içerikli sıvının veya tütünün bir bataryayla ısıtılmasıyla ortaya çıkan buharın/dumanın solunmasıyla kullanılması; ikincisinin ise, yakılan tütünün dumanının solunması yoluyla tüketilmesi. Yeni ürünler, hem sigaranın şeklini ve tadını, hem de sigara içmenin davranışsal niteliklerini taklit eder tarzda tasarlanıyor. Araştırmalar, yeni ürünler ile geleneksel sigara arasında, içeriği, kullanımı, bağımlılık yapıcılığı ve birey ve toplum sağlığı üzerindeki olumsuz etkileri bakımından aslında önemli bir fark olmadığını gösteriyor. Diğer yandan, bu ürünleri sigara ile karşılaştırmanın, göreli zarar tespiti yapmanın pek bir anlamı yok. Ürünlerin toksik madde içermesi, tüketimlerinin hastalık ve ölüme neden olması, gençlere cazip gelen aromalar ve tasarım unsurlarıyla donatılarak satışa sunulması, dual kullanıma elverişli olması, nasıl sınıflandırılmaları ve düzenlenmeleri gerektiği hakkında gerekli ve yeterli bilgiyi veriyor.
Ulusötesi tütün şirketleri, teknoloji ve patentler uzun yıllardır ellerinin altında olmasına rağmen, ancak son birkaç yıldır bu ürünlere yöneldiler, piyasalarına el attılar, elverişli üretim ve ticaret düzenlemesi için lobicilik yapmaya başladılar. Bu yeni stratejinin altında yatan iki temel neden var: İlki, dünya sigara piyasasındaki daralma trendi ve buna bağlı olarak küresel tüketim sıklığında gözlemlenen düşüş. DSÖ’nün bu yıl yayınlanan raporuna göre, 2000 yılında % 32,7 (erkeklerde % 49,3, kadınlarda 16,2) olan küresel tütün kullanım sıklığı, 2020’de % 22,3’e (erkeklerde % 36,7, kadınlarda % % 7,8) düşmüş bulunuyor. İlkiyle yakın ilişkili ikinci neden, Tütün Kontrolü Çerçeve Sözleşmesi’nin (TKÇS) uluslara kanıta dayalı önlemlerle tütün tüketimini aşağı çekecek hukuki ve siyasi bir çerçeve sunması. Sözleşme’de, tütün endüstrisinin tütün salgınının vektörü olarak tanımlanması, sermaye ve halk sağlığı arasında uzlaştırılamaz çelişki olduğundan söz edilmesi ve endüstrinin siyasi süreçlerden dışlanmasının taahhüt altına alınması, neoliberal düzenleme anlayışına uymuyor. Şirketler şimdi, “daha az zararlı” yeni ürünlerle, hem piyasadaki daralmayı tersine çevirmenin, hem de TKÇS’yi işlevsizleştirerek kendilerinin de müdahil olduğu yeni bir düzenleme rejimine geçilmesinin peşindeler.
Yeni ürünlerin ekonomik faydası/zararı hakkında
Günümüzde tütün ürünü imalatı sermaye yoğun bir faaliyet. Yerelde kalan gelir etkisi çok ufak. Ulusötesi şirketler, tarımdaki aşırı emek sömürüsünden ve oligopol fiyatlama gücünden elde ettikleri süper kârları olduğu gibi yurtdışına transfer ediyorlar. Emek yoğun tütün tarımının gelir ve istihdam potansiyeli ise, 4733 sayılı yasa ile getirilen ticaret serbestisi ve sözleşmeli tarım ile bizzat ulusötesi şirketlerin eliyle çökertildi. Şirketlerin, tütün üretimini gitgide dünyanın yoksul bölgelerine kaydırması, ücretsiz aile işçiliğine dayalı üretimle maliyetlerini ucuzlatmaya kalkması sonucu, Kanun’un yürürlüğe girdiği tarihlerde ülkede 319 bin olan tütün üreticisi küçük aile işletmesinin sayısı 2020’de 57 bine düştü. 2020 itibariyle, artık yerli sigara imalatında % 88,7 oranında ithal tütün kullanılıyor.
Yeni nesil ürünlerin imalatında tütünün bir girdi olarak kullanımı geleneksel ürünlere göre daha düşük. Üstelik, artık sentetik nikotinden söz ediliyor. Mevcut koşullar ve gidişat devam ettiği taktirde, tütün tarımının yakın gelecekte daha çok darbe alması kaçınılmaz olacak.
Tütün ürünlerinden elde edilen vergi geliri kamu bütçesinde önemli bir yer tutuyor. Tütün mamulü ÖTV tahsilatının toplam merkezi yönetim vergi gelirleri içindeki payı 2020’de % 7,4’e ulaştı. Ancak, sektörden elde edilen toplam vergi gelirinin en büyük kısmı ücretli ve işsiz tüketicilerin dar gelirleriyle ödendiği için, regresif bir etki söz konusu.
Ulusötesi şirketlerin hakim olduğu sektörde, ne sigara, ne de potansiyel yeni tütün ürünü imalatı ve tüketiminin kayda değer gelir, istihdam, bölgesel kalkınma, vs. etkisinden söz etmek olanaksız. Aksine, tütün kullanımına bağlı hastalıklar için yapılan bireysel ve kamusal sağlık harcamalarından oluşan doğrudan maliyetler ile diğer dolaylı maliyetler dikkate alındığında büyük bir net zarar söz konusu. Küresel ölçekte bu zararlar, ulusötesi tütün şirketlerinin tüm varlıklarının değerini kat be kat aşıyor. Bu maliyetleri hesaplamaya yönelik bir çalışmada, 2012 yılında Türkiye’de tütüne bağlı hastalıklardan kaynaklanan sağlık harcamaları cari fiyatla 4,8 milyar USD (toplam sağlık harcamalarının % 6,3’ü), tütüne bağlı hastalık ve ölümlerin toplam maliyeti ise 41,5 milyar USD (GSYH’nın % 2,9’u) olarak tespit edilmişti. Yeni ürünlerin devreye girmesi, tütün salgınının mevcut hastalık ve parasal yükünü daha da büyütecek, yegâne olumlu etki BAT ve benzeri ulusötesi şirketlerin kendi ekonomilerine olacaktır.
İhracat marifet değil
Türkiye’de yaprak tütün ve tütün ürünlerinde dış ticareti tamamen ulusötesi şirketlerin kontrolünde. Yaprak tütünde Türkiye 2011 yılı itibariyle net ithalatçı oldu, o tarihten itibaren ithalat-ihracat makası gitgide açılıyor. 2020’de ithalat 115 bin ton, ihracat ise 52 bin ton olarak gerçekleşti. İmal tütün ürünlerinde ise, Türkiye puro-sigarillo haricinde ithalat yapmıyor; buna karşın, üretilen sigaraların yaklaşık üçte biri ihraç ediliyor. Örneğin, 2020’de, 163 milyar adet çubuk sigara üretildi, 118 milyar iç piyasada satılırken, 47 milyar ihraç edildi.
Milli hesaplara ihracat ve ithalat olarak kaydedilen bu işlemler, aslında şirketler açısından küresel köylerinde kendi iştirakleri arasında gerçekleştirdikleri alım-satımlardan ibaret. Buna karşın, ulusötesi tütün şirketleri yıllardır ihracat şampiyonu ilan ediliyor, bakanların elinden ihracat ödülü alıyorlar. Oysa bu ticaretin getirisinin tamamına yakınına yine aynı şirketler el koyuyor.
Diğer yandan, gelir tarımsal üreticide kalacak olsa bile, tütün ve tütün ürünü ihracatından başarı öyküsü çıkartmak veya bunu ulusal övünç vesilesi yapmak ne kadar mümkün? Eğer başka ülkelerin halklarının sağlıklarına kastetmek değilse amaç, o zaman toksik nitelikli tüketim ürününün ihraç edilmesi, ihraç edenlerin ödüllendirilmesi, ihracata teşvik verilmesi etik anlamda sorunlu hale geliyor. Ayrıca, sigara ihracatının karanlık bir yüzü daha var. Türkiye’nin ihracat destinasyonlarına baktığımızda karşımıza yasadışı sigara ticareti rotaları çıkıyor.
Erdoğan’ın isteği yerine mi getiriliyor?
Tayyip Erdoğan, 2018’de yaptığı bir Yeşilay konuşmasında, endüstri ile konuyu müzakere ettiğini itiraf etmiş, “Öyle tilkice hareket ediyorlar ki. Çıkarmışlar bir elektrik sigara, bilmem garip garip şeyler. 'Efendim, işte bunda nikotin yok.' Ne var? 'Çok ama çok az nikotin var.' ... Çok geldiler bize, hâlâ geliyorlar. 'Şu kadar yatırım yapacağız, 500 milyon dolarlık yatırım yapacağız. 1 milyar dolarlık yatırım yapacağız.' Biz de kendilerine alternatif teklifleri götürüyoruz. Siz bunu Türkiye'de değil de yurt dışına ihraç edebilecek misiniz? Bunu yapar mısınız? 'Hiç olmazsa yüzde 10'u burada olsun.' Mesele anlaşıldı. Sizin tezgâhınız başka. Siz buradaki gençliği buna alıştırmak istiyorsunuz. Kusura bakma, biz buna müsaade etmiyoruz.” demişti.
Şimdi BAT, Cumhurbaşkanı’nın beklentisine yanıt veriyor, “burada üreteceğim, ama tamamını ihraç edeceğim” diyor. Ne var ki, doğruyu söylemiyor. BAT’ın ihracat amaçlı büyük ölçekli yeni ürün yatırımı zaten Romanya’da kurulu duruyor. Türkiye’deki 50 milyon dolarlık görece çok ufak yatırımla, üretim izinlerinin alınmasının ardından ürünlerin iç piyasaya arzının hedeflendiğini, hem Erdoğan’ın anlatısından, hem de kendi web sayfalarında ifade edilen açık ve net hedeflerden çıkarsamak hiç de zor değil.
Politika alternatifleri
Yeni nesil tütün ürünlerinin nasıl düzenleneceği konusunda tüm dünyada kıyasıya bir mücadele yaşanıyor. Üç alternatif yol gözüküyor. Bunlardan ilki, halk sağlığını önceleyen kurumların savunduğu ve başta Brezilya ve Hindistan olmak üzere çeşitli ülkelerin kanunla düzenlediği yasaklama stratejisi. Burada amaç, zararlı yeni ürünlere geçit verilmemesi, talebi düşürmeye yönelik önlemlere işlerlik kazandırılması, tütüne bağlı hastalık ve ölümlerin azaltılması.
İkinci ve üçüncü alternatifler birbirine yakın. İkinci alternatif, bu ürünlerin bugün fiilen AB’de olduğu gibi, mevcut tütün ürünü düzenlemesine tabi kılınması, yani, liberal yaklaşımla, satışına izin verirken, zararları hakkında tüketicinin bilgilendirilmesi, uyarılması anlayışı. Üçüncü alternatif ise, ulusötesi tütün şirketleri ve onların güdümündeki paravan örgütlerce savunulan teşvik edici düzenleme. Bu düzenleme rejimi, öncelikle ABD’de ve Birleşik Krallık’ta yerleştirilmeye çalışılıyor. Burada amaç, şirketlerin tüketicilerle doğrudan iletişimine izin verilmesi, yani reklam yasaklarının esnetilmesi ve düşük vergilendirme gibi yöntemlerle, tüketicilerin zararlı geleneksel ürünlerden “daha az zararlı” olduğu iddia edilen yeni nesil ürünlere geçişini teşvik etmek. Son iki alternatif, tütün kontrolünün zayıflatılması, hatta kazanımların yitirilmesi, geriye düşülmesi riskini taşıyor.
Yüksek riskli tablo
Türkiye’de iktidarın ikinci veya üçüncü alternatifi seçerek ülkeyi geri dönüşü çok zor bir yola sokması, bir felaket senaryosunu harekete geçirebilir. Zira, bu ürünlerin halihazırda satıldığı ülkelerdeki ve genel küresel trendin aksine, Türkiye’de tütün tüketimi ve tüketim sıklığı artış gösteriyor. Durum böyleyken, piyasaya yeni ürün girişinin tüketimi etkilemeyeceğini iddia etmek, hele azaltmasını beklemek büyük akılsızlık olacaktır.
Türkiye’de sigarada kayıtlı tüketim, 2011’de 91,2 milyar adete kadar düşmüşken, 2019’da 119,7 milyar adetle tarihi zirvesini yaptı. Üstelik, yasal piyasanın hacmen yaklaşık beşte birini oluşturan ilave bir kayıtdışı tüketim de söz konusu. 2012 Yetişkin Tütün Araştırması’nda % 27 olarak ölçülen genel tüketim sıklığının sonraki araştırmalarda önemli oranda yükseldiği görüldü (2016 Yetişkin Tütün Araştırması % 32,2. 2017 Türkiye Beslenme ve Sağlık Araştırması % 33,2. 2019 TÜİK Sağlık Araştırması % 31,4).
2017 Gençlik Tütün Araştırması’nın sonuçları ise yüksek alarm veriyor. Buna göre, Türkiye’de 13-15 yaş grubu öğrencilerin % 18’i (erkeklerde % 23, kızlarda % 12) halen tütün kullanıyor. Hiç tütün kullanmayanların % 10’u gelecekte kullanabileceğini, % 13’ü sigara kullanmaktan keyif alabileceğini düşündüğünü, % 46’sı evde pasif etkilenime maruz kaldığını, % 59’u okulun içinde veya bahçesinde tütün içen birini gördüğünü ifade ediyor. Halen kullananların % 73’ü 18 yaş altında olmalarına rağmen marketten, bakkaldan rahatlıkla sigara alabildiğini, % 29’u tek dal sigara satın alabildiğini belirtiyor. Tütün kullanımının en yüksek olduğu iller Şırnak (% 31), Karaman (% 30) ve Siirt (% 24), en düşük iller Tunceli (% 11), Ordu (% 11) ve Erzincan (% 11). Bu oran İstanbul’da % 22, Ankara’da % 13, İzmir’de % 15.
Çığrından çıkmış bu tüketim patlamasının nedeni açık. 4733 sayılı Kanun ve TEKEL’in özelleştirilmesiyle ulusötesi tütün şirketlerine teslim edilen piyasada, sınırsız ve özendirici bir tütün ürünü arzı söz konusu. Kategori, marka ve alt-marka çeşitlenmesiyle piyasa adeta tütün ürününe boğulmuş durumda. Bu koşullarda, kapalı kamusal alanlarda sigara yasağı gibi talebi kısmaya yönelik önlemler ya işlemiyor, ya da işletilemiyor.
Bu tabloya yeni nesil ürünlerin dahil edilmesinin olası etkisini tahmin etmek zor değil. Ürün çeşitlenmesinin tüketimi daha da kışkırtması, gençlerin daha yüksek oranlarda kullanmaya başlaması, dual kullanımın yaygınlaşması, bırakma eğilimlerinin zayıflaması sonucu, bağımlılık, hastalık ve ölüm sarmalının artarak devam etme riski yüksek. Tüketimi tekrar aşağı çekmek yıllarca sürecek kapsamlı bir mücadele gerektirecektir.
Zarar vermeme ve ihtiyatlılık ilkeleri ile bilimsel kanıtlara dayalı doğru politika, mevcut ürünlerde planlı bir arz kontrolünün yanı sıra, tüm yeni tütün ve nikotin ürünlerinin, bütün aksamlarıyla birlikte, üretiminin, iç ve dış ticaretinin, piyasaya arzının ve satışının kanunla yasaklanması olarak belirginlik kazanıyor.
Türkiye’de birkaç sefer top kaleden döndü; iktidar bugüne kadar yeni nesil tütün ve nikotin ürünlerinin girişine engel olabildi. 2020 yılında yeni nesil ürünlerin ithalatı yasaklandı, ama üretim ve ticaret düzenlemelerinin ucu ısrarla açık bırakıldı. BAT’ın açıklaması, bu açık uçtan yararlanarak, yurtiçi üretim ve ticarette ilk harekete geçen şirket olma niyetlerini açığa vuruyor. İşin kötüsü, BAT projesinin ihracat söylemi ve zamanlaması, ihracat ve yabancı sermaye yatırımı peşindeki iktidarın ekonomik idealleriyle bu sefer tam örtüşüyor.
