Oğuz Oyan: Yılın ikinci yarısında bütçe açığı artmaya devam edecek!

AKP’nin bütçe performansını, KDV Kanunu ve Kurumlar Vergisi’ne yönelik yeni düzenleme girişimlerini, bu gelişmelerin büyümeye olan etkisini soL yazarı ve 24. dönem CHP İzmir milletvekili Prof. Dr. Oğuz Oyan’la konuştuk. Oyan, "33 yıla yaklaşan bir uygulamadan sonra İngiltere’ye gidip yeni bir KDV sistemi incelemesi içine girmek bir zavallılıktır, Türkiye’deki maliye birikimini çöpe atmak…

Seçkin Dinçer

Geçtiğimiz haftalarda Maliye Bakanı Naci Ağbal, Katma Değer Vergisi Kanunu’nda değişiklik yapılması için bir grup Bakanlık görevlisinin İngiltere’de çalışma yaptığını duyurmuştu. Önceki gün de Kurumlar Vergisi’nde vergi oranının yüzde 20’den yüzde 5’e kadar düşürmeye yönelik çalışmalar yapıldığı açıklaması geldi. Diğer yandan, Temmuz ayında açıklanan bütçe dengesi verileri ise yılın ilk 6 ayında bütçenin 25,2 milyar TL açık verdiğini gösterdi.

Biz de AKP’nin bütçe performansını, KDV Kanunu ve Kurumlar Vergisi’ne yönelik yeni düzenleme girişimlerini, bu gelişmelerin büyümeye olan etkisini soL yazarı, 24. dönem CHP İzmir milletvekili Prof. Dr. Oğuz Oyan’a sorduk...

Hocam merhaba, sizinle 2017 yılında son açıklanan bütçe dengesi üzerine konuşmak istedik. Temmuz ayında açıklanan haziran ayı bütçe sonuçlarına göre ilk ayda kümülatif olarak merkezi yönetim bütçesi 25,2 milyar TL açık verdi. 2016 yılının ilk altı ayında ise bütçe 1,1 milyar TL fazla vermişti. Merkezi yönetim bütçesinin 2017 Haziran ayında yüksek oranda açık vermesinin sebebi olarak, 2016 yılı sonunda yürürlüğe konan 6736 sayılı kanunla uygulanan vergi yapılandırması ve afları gösteriliyor. Diğer yandan, sgk prim ödemelerine uygulanan erteleme opsiyonu ve sgk prim teşvikleri de bütçeyi gelir yönünden olumsuz etkiledi deniyor. Sizce bu doğru mudur? Bütçenin ilk 6 aylık performansında gelirlerin azalmasının etkisi nedir? Kompozisyonun bozulmasında başat rolü gelirlerdeki gerileme mi oynamıştır?

Yılın ilk 6 ayında yıllık bütçe açığı tahmininin yarısı aşılmıştır. Üstelik bu yılın bütçe açığı tahmini -referandum da dikkate alınarak- oldukça ferah tutulmuşken! Bu arada gelir girişlerindeki gecikmeler nedeniyle Hazine nakit açığının bütçe açığının genellikle önünde gittiğini ve iç borçlanma gereksiniminin buradan da beslendiğini eklemek gerekir. Ama bu bilgiler tek başına yetersizdir. Maliye Bakanlığı’nın yılın ilk yarısında bütçe ödeneklerini serbest bırakmada genellikle elini çok sıkı tutması nedeniyle, Türkiye’de bütçe açıkları her zaman yılın ikinci yarısına, hatta son çeyreğine yığılır. Dolayısıyla, yılın ikinci yarısında her zaman daha yüksek açıklar veriliyor olması dikkate alındığında ilk yarıdaki bu olumsuz gelişmenin ciddiyeti daha iyi anlaşılır. Geçen yılın aynı döneminde küçük de olsa bir bütçe fazlası verildiği hesaba katıldığındaysa tablo daha da vahimleşir. (Dikkat: İlk yarı fazlasına rağmen geçen yılın toplamında bütçe önemsiz sayılmayacak bir açık vermişti). Durum o kadar önemlidir ki, yılın ikinci yarısında bütçeyi disipline etme çabalarının yetersiz kalacağı ve açık tahmininin (dolayısıyla borçlanma limitinin) tutturulamayacağı şimdiden kabullenilmiş gözükmektedir. Yürütmenin borçlanma limitini yüzde 10 kadar aşma yetkisini kullanması durumunda dahi bu limit yetersiz kalırsa, 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’da bir değişiklik gündeme gelebilecektir. Bunu artık ekonominin koordinasyonundan sorumlu Mehmet Şimşek de açıkça itiraf eder noktaya gelmiştir. Hazine’nin bir limit artışı senaryosunu tartışmak için şimdilik sonbahara kadar vakti olduğu söylenebilir

Peki, 2017’nin farkı nedir? Kuşkusuz 16 Nisan referandumunun bütçe dengelerine olumsuz etkileri olmuştur. Ama bunları yalnızca bazı vergi gelirlerinin ve sonuçları bütçeye yansıyan sosyal sigorta prim ödentilerinin ertelenmesi üzerinden açıklamak yeterli değildir. Bütçe harcamalarının (tarımdaki destek ödemeleri gibi) bazı türlerinin seçmenin gözünü boyamak için yılın ilk dört ayına sıkıştırılmış olması da bütçeyi ilk yarıda zorlayan etkenler arasında olmuştur. Referandumdan bağımsız olarak savunma harcamalarının artışı da bütçe açıklarını artık olumsuz etkilemektedir.

Kuşkusuz daha yapısal nedenler de bulunmaktadır: Kamu gelirlerinin yeniden yapılandırılması ve vergi barışı/afları gibi istisnai olması gereken düzeneklerin her iki yılda bir sürekli hale getirilmesi, vergi mükelleflerini yükümlülüklerini yerine getirmekten caydırıcı bir rol oynamaktadır. Vergi tahakkuku ile tahsilatı arasındaki farklar giderek büyümektedir. Vergi yükümlüsü, devletin vergi hakkına el koyar duruma gelmektedir. Ama daha ötesi de vardır: AKP döneminde bütçe ve kamu açıklarının düşük tutulmasının yolu, vergi afları, özelleştirme gelirleri, 2/B arazisi satışları, yabancılara toprak satışı, TCMB kâr transferleri gibi olağanüstü gelirler üzerinden bulunmuştur. Bu tür olağanüstü gelir girişlerinin aksadığı her uğrakta, bütçe açıkları yükselmektedir. Bu aksamaların bundan böyle sıklaşacağı bir doyum noktasına varılmış olabilir. Kamu maliyesi yeni bir krizin eşiğindedir.

Diğer yandan, Maliye Bakanı Naci Ağbal’ın yaptığı açıklamaya göre, KDV kanunu baştan yazılacak ve İngiliz modeli örnek alınacak. Maliye Bakanlığı’ndan bir ekibin de İngiliz modelini çalışmak üzere İngiltere’ye gittiği belirtiliyor. Bakan Ağbal açıklamasında, “Ekonomide büyük ölçekli işletmeler var. Bunlar da ekonomiye yön veriyorlar; katma değerleri çok yüksek ama bunların da KDV uygulamalarından kaynaklı sorunları var. Bunları da yeni düzenlemeyle çözeceğiz” ifadelerini kullanmıştı. Buna göre de, değişiklik yapılmasındaki motivasyonların, KDV’de oranların yeniden belirlenmesi, KDV mekanizmasındaki güçlükler, ihracatçıların geri aldığı KDV iadesi sürecindeki bürokrasinin yoğunluğu gibi nedenler sayılıyor. KDV’nin nihai yüklenicisinin, nihai tüketici olduğunu biliyoruz. Bunların yanı sıra, KDV’deki bu reform ihtiyacı neden kaynaklanmıştır? Bu açıdan bakıldığında KDV oranlarındaki kısmi indirimler ne anlamlara gelebilir, buradaki amaç nedir veya iade sürecindeki bürokratik karmaşıklığın giderilmesi için kanunun yeniden yazılması mı gereklidir? Çünkü buna benzer düzenlemelerin bir kısmı 2016 Ağustos ayında yürürlüğe giren 6728 sayılı kanun ile de güncellenmişti...

Katma Değer Vergisi (KDV) konusundaki temel sorun oranlardan önce tahsilat meselesidir. KDV’nin nihai ödeyicisi son tüketicidir veya mal ve hizmetin nihai alıcısıdır, başkasına devredemeyendir veya aldığı malı/hizmeti dönüştürerek sattığında girdileri için ödediği KDV’yi (iade düzenekleri de yetersizse) tamamen mahsup edemeyendir. Şirketler ve kurumlar ilke olarak KDV ödeyicisi değil, aracısıdırlar. Dolayısıyla, tanım gereği, KDV tahakkuku ile tahsilatının çakışması gerekir. Şirketler/kurumlar KDV’yi Maliye adına toplayan aracılardır (adeta mültezimlerdir), topladıklarını yerine yatırmamak gibi bir hakları olamaz. Bu, örneğin, gelirlerini gizleyip giderlerini şişirerek gelir vergisi yükümlülüğünü yerine getirmeyen vergi kaçakçısının durumuna tam olarak benzemez; orada kaçırdığı kendi geliridir, KDV’de ise devletin namına toplanan gelirdir. Ama AKP Türkiye’sinde burada da işler tersine dönmüş durumda: Maliye Bakanı Naci Ağbal’ın itiraf gibi açıklamalarına bakılırsa, yılın ilk yarısında yaklaşık 81 milyar TL’lik KDV tahakkukunun sadece 26 milyarı toplanabilmiş! Tahsilatın tahakkuka oranı yüzde 32’den ibaret! Üçte birini bile tam bulamıyor. Milyondan fazla şirketin KDV borçlarını yatırmadığı, toplam tahsilatın dörtte üçten fazlasının ise sayıları 1000’i bulmayan büyük şirketler ve perakende devleri tarafından gerçekleştirildiğini görünce, bunun, 1985’ten itibaren yürürlükte olan KDV denilen uygulamanın iflası anlamına geldiğini görmemek mümkün değildir.

KDV ile ilgili ikinci sorun alanı, bu genel satış vergisinin yıllardır çok sayıda istisna ve muafiyetlerle delik deşik edilmiş olmasıdır. Vergi, giderek, her mal ve hizmete uygulanan bir genel satış vergisi olma özelliğinden adım adım uzaklaşmıştır.

Bu verginin başarısını giderek azaltan bir uygulama da, verginin genel (standart) oranının hem AB ile uyum gerekçesi ama hem de vergi gelirlerini kısa yoldan arttırma kolaycılığıyla giderek yükseltilmesi ve yüzde 18’e dayandırılması oldu. Gelir düzeyi düşük olduğu kadar vergi ödeme etiği de düşük olan bir ülkede bu hesapsız oran yükselişi giderek indirimli oranlara ihtiyacı arttırdı, sermayeden ve çeşitli kesimlerden (esnaf +çiftçi) gelen talepler de spektrumu genişletti. Bu indirimli oranlar aslında başlangıçtan itibaren bazı temel mallar için vardı ama süreç içinde standart oranla aradaki açıklıklar büyüdü, indirimli mallar yelpazesi genişledi, sıfır orana tâbi mal/hizmet grupları arttı. Vergiyle ilgili aşırılıklardan (aç gözlülüklerden) biri de, Özel Tüketim Vergisi (ÖTV) alınan bazı dayanıklı tüketim mallarında, malın ÖTV’li fiyatı üzerine KDV uygulanması oldu. Vergiden vergi alınması, vergiye olan tepkiyi ve mümkünse kaçınmayı arttırdı. Lüks otomobillerin, yabancı sigaraların, içkilerin yurda kaçak sokulması veya vergili fiyatla vergisiz fiyat arasında oluşan yüksek marjlar nedeniyle merdiven altı kaçak üretimlerin artması, haksız kazançlar yanında Maliye’nin de önemli gelir kayıplarına uğramasına yol açtı. Daha kötüsü, KDV kaçakçılığını da giderek cazip hale getirdi; KDV dolandırıcılarını peydahlandırdı. (Yüzde 18’le sahte fatura kesip ilgili şirketten komisyon almak, bir de KDV’yi devlete yatırmayıp üstüne oturmak az kârlı iş midir? İstersen sürekli şirket açıp-kapatmayı meslek edin!)

Bir dolaylı verginin nihai ödeyicisi son tüketicidir demiştik. Türkiye’de KDV sistemini oturtmak için tüketicileri de bu sistemden yararlandıran bir düzenek oluşturulmuş ve devr-i AKP’ye kadar yıllarca yürürlükte tutulmuştu. Ücretlilere, yaptıkları alışverişin satış fişlerini toplama ve ibraz etme karşılığında yapılan vergi iadesi, belki KDV’nin mantığına aykırı olarak tüketicilerin bir bölümünü bazı tür harcamaları üzerindeki KDV yükünden kurtarıyordu ama buna karşılık hem KDV sistemini oturtuyor ve devletin KDV alacağını çoğaltıyor hem de gelir/kurumlar vergisi kaçırmanın yollarını belirli ölçülerde tıkıyordu. Bu sisteme tepki esnaf dâhil sermaye kesimlerinden geliyordu. Bu sistemden vazgeçilmesi, milyonlarca tüketicinin gönüllü maliye ajanları olarak KDV ve dolaysız vergiler üzerindeki kısmi denetimini de ortadan kaldırmış oldu.

Şimdi 33 yıla yaklaşan bir uygulamadan sonra İngiltere’ye gidip yeni bir KDV sistemi incelemesi içine girmek bir zavallılıktır; Türkiye’deki maliye birikimini çöpe atmak demektir. (KDV’nin kuramsal anlamını çeşitli boyutlarıyla irdelemek isteyenler, 1985 tarihli uzun bir makalemize başvurabilirler: “KDV’nin Ekonomi Politiği”, Yapıt Dergisi, sayı 11, Haziran-Temmuz-Ağustos/1985)

KDV kanunundan bahsetmişken, dolaylı vergiler açısından bakıldığında, merkezi yönetim bütçe gelirlerinin içindeki vergi gelirlerinin yarısından fazlasının dolaylı vergi gelirlerinden oluştuğu görülüyor. Mesela 2017 yılı haziran ayında yine kümülatif olarak bakıldığında, gelir, kar ve sermaye kazançları üzerinden alınan vergilerin 77 milyar TL olduğu; bunun yanısıra KDV, ÖTV ve ÖİV gibi dolaylı vergi gelirleri ise 140 milyar TL’ye ulaştığı görülüyor. Aslında gelire uygulanan vergi politikası açısından yorumlandığında, doğrudan kurumsal veya şahsi vergi gelirleri üzerinden alınan vergilerin KDV, ÖTV ve muamele vergileri gibi dolaylı vergilere oranla daha az olması gelir eşitsizliğini daha fazla bozuyor. Bu açıdan da düşünüldüğünde, KDV ve diğer dolaylı vergilere uygulanacak bir reform bu eşitsizliği hangi yöne doğru çeker? Kurumlar vergisi açısından uygulana indirimler ve aflar zaten sermayenin lehine oluyor, dolaylı vergilerdeki indirimlerin amacı nedir?

KDV’ye ilişkin uygulama esasen doğası gereği çok önemli eşitsizlikleri içinde barındırmaktaydı. Tüm dolaylı vergiler gibi KDV de gelire göre tersine artan oranlı bir yapıdadır; yani gelir düştükçe ödenen verginin gelire oranı yükselir, gelir yükseldikçe azalır; çünkü gelir artışlarının giderek azalan bir bölümü tüketime, artan bir bölümü tasarrufa gider. Dolayısıyla yüksek gelirliler, gelirlerine görece daha az dolaylı vergi ödemiş olurlar. AKP döneminde gelinen son durumda KDV tahsilatının tahakkuk eden verginin üçte birinin altında kalmasıyla, bir de buna haksız servet edinmeler de eklenmiş bulunmaktadır.

Dâhilde ve ithalde alınan KDV, ÖTV ile birlikte alındığında toplam vergi gelirlerinin üçte ikisinden fazla bir payı oluşturuyorsa (ki bu paydaki ilk sıçrayış ANAP yıllarında, ikinci sıçrayış ise AKP dönemindedir), vergi sisteminin birincil gelir bölüşümünü (yani emek ile sermaye arasında kurulan bölüşüm ilişkisini) daha da bozucu etkiler yarattığı saptanabilir. KDV’nin yeniden düzenlenmesi belki oran karmaşasına son vererek, standart oranı aşağıya çekerek,  istisna ve bağışıklıkları sınırlandırarak, ‘ücretlilere vergi iadesi’ benzeri dolaylı denetim düzenekleri geliştirerek bu verginin tahsilat oranını yukarı çekebilir ve böylece haksız zenginleşmeleri sınırlandırabilir. Ama verginin eşitsizlik üreten yapısını değiştiremez.

Bir de tabii bütçe performansının büyümeye olan etkisine bakmak gerekiyor. Büyüme fonksiyonunun bir bileşeni olarak vergi gelirleri ve kamu harcamalarının büyüme hızı üzerinde bir etkisi var. Bütçe performansındaki bozulmanın geçici olduğu, ertelemeden kaynaklı nakit açığının sene sonunda kapanacağı ve bütçe dengesinin de normale döneceği belirtiliyor. Bu iddianın gerçekleşmesi durumunda ve gerçekleşmemesi durumunda büyüme hızı nasıl etkilenebilir? Çünkü vergi gelirleri ve kamu harcamaları hem yatırımları hem de tasarrufları belirliyor. Halihazırda ekonomide döviz açığı da olduğunu eklersek, sene sonu büyüme rakamları açısından neler söylenebilir?

Ekonomik büyüme üzerindeki asıl etkiler kamu harcamaları üzerindendir. Son yıllarda da kamu tüketim ve yatırım harcamalarındaki artışların büyüme üzerinde pozitif (ancak dış borçlanma ve dışa mali bağımlılık artışı bakımından negatif) etkileri olduğu söylenebilir. Bütçe açığının büyümesi olumlu bir gelişme olarak görülemese de, öngörülenin üzerinde bir harcama artışına denk düşüyorsa, büyüme üzerindeki etkisi pozitif olacaktır.

Türkiye’deki vergi yapısı dolaylı ağırlıklı olduğu için, bu tür vergilerin ekonomik büyüme üzerindeki etkisi nötrdür; dolaylı vergiler büyümeyi belirlemek yerine büyüme ve ithalat artışı tarafından belirlenirler. Dolaysız vergilerde artış yerine azalışlar, vergi teşvikleri (vergi harcamaları) geçerli olduğundan büyüme üzerine olumlu etki yapacağı varsayılabilir. Ayrıca Türkiye’de gelir ve kurumlar vergisi mükellefleri, devletin tayin ettiği miktarları değil de kendi belirledikleri matrahlar üzerinden  “istedikleri ölçüde” vergi  ödediklerinden, büyüme üzerinde olumsuz bir etkinin ortaya çıkma ihtimali de zaten başından itibaren bertaraf edilmiş olmaktadır.

Kritik eşikte bir döviz açığı (cari açık) veya daha anlamlı ifadesiyle dış açık içinde olan bir ekonomide bu açık miktarı yükselişe geçerken (durum tam da budur), bir de iç açık (yani bütçe açığı ve daha geniş ifadesiyle kamu açığı) da artışa geçerse, bunların ortak etkisi Türkiye’nin dış görünümünün hızlı bir biçimde bozulması olacaktır.

Türkiye’nin vergi yükünün OECD ortalamasının, ABD, İngiltere haricindeki gelişmiş kapitalist ülkeler ortalamasının altında olduğunu biliyoruz. Geçtiğimiz on yıllarda yapılan kurumlar vergisi ve gelir vergisi düzenlemeleriyle sermayeye yönelik doğrudan vergilerin azaldığı, vergi yükündeki iyileşmenin esas olarak dolaylı vergilerden kaynaklandığı da malum. Bu gelişimi devletin ekonomideki ve toplumsal hizmetlerdeki rolünün azalmasıyla birlikte değerlendirebilir misiniz? 

1980’lerin ideolojik kampanyası, Türkiye’de devletin çok büyük olduğu ve küçültülmesi gerektiğiydi. Bu, 1984’ten itibaren gelir ve kurumlar vergisi gibi dolaysız vergilerin oran ve ağırlık olarak geriletilmesinin ve bu nedenle büyüyen bütçe açıklarının da iç borçlanmayla (yani sermayeden vergi almak yerine borç alınmasıyla)  telafi edilmesine yol açacaktı. Aynı kampanya, 1986’dan itibaren uygulamaya geçirilen özelleştirmelerin gerekçesi olarak da kullanılacaktı. Türkiye böylece hem vergi yükü hem de kamu harcamalarının milli gelirdeki payı bakımından AB ve OECD ortalamalarının iyice altına çekilecekti. Bugün de benzer bir tablo vardır. Türkiye’de birçok alanda, özellikle de sosyal harcamalar alanında, kamu harcamaları çok yetersiz kalmaya devam etmektedir. Dolaysız vergi yükü bakımından, Türkiye ile anglo-sakson ülkeleri arasında da Türkiye aleyhine zor kapanır bir fark bulunmaktadır. Türkiye’de kurumlar vergisinin en önemli ödeyicileri arasında bulunan KİT’lerin tasfiyesi de bu sürece katkıda bulunmuştur. Devletin giderek piyasacı bir mantığı benimsemesi, vatandaşı müşteri olarak görmeye başlaması, ‘hizmet alan bedelini öder’ yaklaşımıyla hareket etmesi, kamu hizmeti üreten iktisadi ve sosyal birimlerini geriletmesi veya tasfiye etmesi, neoliberal anlayışların doğrudan uzantısındadır.

Hocam son olarak, bu tabloya baktığımızda ne yapılması gerekir? Türkiye’nin şu anki verili yapısında hem büyümeyi destekleyecek hem de halkın lehine geliştirilebilecek bir vergi politikası uygulanabilir mi? Bunun altyapısındaki koşullar neler olabilir?

Türkiye’de vergi politikası gelir bölüşümünü bozucu değil düzeltici bir rolde olmalıdır. Bunun için dolaylıların ağırlığı giderek azaltılmalı, gelir vergisinin tarife yapısında da daha sert bir artan oranlılığa geçilmelidir. Bunun için gelirlerin birleştirildiği bir üniter yapıya geçiş şarttır. Öte yandan vergi sisteminin teşviklerle delik deşik edilmesini de önlemek gerekir. Teşvikler belirli sermaye gruplarını kollamak için değil, Türkiye’nin ihtiyaç duyduğu sektörel kalkınmaların önünün açılması için yapılmalıdır. Ücretli kesimler lehine pozitif ayırımcılık yapan bir gelir vergisi tarifesi oluşturulmalı ve düşük gelir düzeylerindekilerin artan oranlılığa geçişini engelleyecek şekilde bir dilim yapısı oluşturulmalıdır.

Bütün bunların ekonomik büyüme ile ilişkisi kuşkusuz ince ayrıntılarına kadar hesaplanmalıdır. Ama temel dürtü şu olmalıdır: Gerek vergi sistemi gerekse kamu harcamaları sistemi aracılığıyla kaynak tahsislerini büyümenin motoru olacak sektörler lehine nasıl etkileyebiliriz? Bu öncü sektörlere yeni kurulacak kamu iktisadi teşebbüsleriyle nasıl yön verebiliriz? Bunu uzun vadeyi planlayarak nasıl başarabiliriz?