Birleşik Krallık’ta 'Sağlıkta Kamu Özel Ortaklığı' deneyimi

Birleşik Krallık’ta 'Sağlıkta Kamu Özel Ortaklığı' deneyimi

Ebru Basa
21/04/2017 Cuma

ngiltere kaynaklı “Borçları Sonlandıralım Kampanyası’ndan Joel Benjamin ve Tim Jones, geçtiğimiz Şubat ayında Birleşik Krallığın Kamu-Özel Ortaklığı tecrübesini inceledikleri kapsamlı bir rapor yayınladılar. Türk Tabipleri Birliği tarafından Türkçeleştirilerek yayınlanan raporun(1) orijinaline yine TTB sitesinden ulaşılabiliyor(2). Raporda, İngiliz Hazinesinin önerisi üzerine Kamu-Özel Ortaklığı (KÖO) yöntemiyle kurulan hastanelerin yanısıra aynı yöntemle inşa edilen köprü ve okul örnekleri de ele alınmış ve ne inşa edildiğinden bağımsız olarak söz konusu yöntemin kullanıldığı her durumda kamunun nasıl zarara uğratıldığı matematiksel olarak ortaya konmuş.

Londra Belediye Başkanı Sadiq Khan’ın KÖO yöntemiyle kurulan hastaneler için sarfettiği “Londra’daki hastanelerin boynuna bağlanmış kocaman bir değirmen taşıdır.” cümlesiyle açılan raporun giriş bölümü Birleşik Krallıktaki KÖO projelerinin geçmişine ışık tutuyor; Birleşik Krallık’ta 1992’den beri KÖO yöntemine başvuruluyor. Raporda, Birleşik Krallık’taki kamu altyapısının KÖO deneyiminin sonunda kamusal bir değer olmaktan çıktığı ve yöntemin son tahlilde bankalara ve özel yatırımcılara kamu kaynakları üzerinden zenginleşme olanakları sağladığı belirtiliyor. Rapora göre, KÖO yatırım maliyetlerini yükseltmiş, kamunun borç yükü artarken bu işten özel sermaye grupları kârlı çıkmıştır. KÖO projeleri, bu projelerden elde ettikleri kârı kıyı bankacılığında değerlendiren özel fonların vergi kaçırabilmesine olanak tanırken, borç yükünün altından kalkmakta zorlanan hastanelerin hizmet niteliğinin düşmesine, kamusal istihdamın daralmasına yol açmakta, adeta kamunun yatırım kapasitesinin altını oymaktadır. Raporun yazarlarına göre KÖO projelerinin sayısı ve yatırım tutarları 2008’den itibaren peyderpey düşmesine rağmen Birleşik Krallık hükümetinin ve sermaye çevrelerinin KÖO savunusu tam gaz devam etmektedir.

Kandırıldık”

İngiltere’deki KÖO projelerinin finansal etkilerinin incelendiği bölümde, yöntemin savunucuları tarafından ileri sürülen ve “yöntem sayesinde kamu borçlanması artmaksızın daha fazla özel yatırımın gerçekleşebileceği” iddiasının temelsizliği maddi verilerle ortaya konmuş. KÖO’larının bankalar ve diğer finans kuruluşlarınca finansmanı maliyetin “bilanço dışı” muhasebeleştirilebilmesine olanak tanırken, kamu, söz konusu şirketlere sözleşme gereği gene yıllık ödeme yapmaya devam etmek zorundadır. KÖO projelerinde bilançolaştırmama düpedüz bir maliyet gizleme yöntemi olsa da hükümetin bankalar ya da özel finans kuruluşlarına borçlanmayıp bizzat borçlanması halinde yatırım maliyetlerinin yarıya düştüğü gerçeği gizlenemiyor; yazarlara göre Birleşik Krallık vergi mükellefleri, 1992’den bu yana sermaye değeri toplamda 71 milyar doları bulan KÖO yatırımları için bu tutarın beş katını ödemek durumunda kalmıştır. Birleşik Krallık hükümeti 30 yıl vadeyle yüzde 3.5 faiz oranıyla bizzat borçlanabilecek durumdayken Kamu Özel Ortaklığı projeleri için bankalar ve finans kuruluşlarına yüzde 8 faiz oranıyla borçlanılmaktadır. Bu nedenle, örneğin, gene bir KÖO projesi olan St. Bartholomeo Hastanesinin inşaatı 1.4 milyar dolara tamamlanırken hastanenin Birleşik Krallıktaki vergi mükellefleri için gerçek maliyeti 9.1 milyar dolar olmuştur.

KÖO projelerinin maliyeti yalnızca şartnamelerdeki yüksek faiz oranları nedeniyle yükselmiyor; bu sözleşmeler hazırlanırken danışmanlık hizmeti veren aracı firmalara ödenen “işlem giderleri” de hayli yüksek. Avrupa Yatırım Bankası verilerine göre KÖO projeleri için danışmanlık hizmeti veren şirketlere hukuksal ve finansal danışmanlık hizmetleri karşılığında ödenen tutarların kimi durumda toplam sermaye değerinin % 10’unu geçtiği biliniyor. Sözleşmelerde işlem giderleri kaleminde görünen danışmanlık harcamaları beraberinde daha karmaşık projeler üretilmesi ve daha geç teslim edilmesi eğilimini doğurmuş.

Birleşik Krallık’taki KÖO projelerinde başlangıçta inşaatın tamamlanamaması olasılığına karşılık bir risk primi tarif edilmiş ve inşaat tamamlanıp risk ortadan kalktıktan sonra verili KÖO konsorsiyumu projeleri daha düşük faiz oranları üzerinden yeniden finanse etmiş. Bu yöntemle 1999-2005 yılları arasında tamamlanan 12 KÖO projesinin yeniden finansmanından şirketler 178.25 milyon dolar kazanç sağlamışlar. Bu yöntemle inşa edilen Norfolk ve Norwich Hastanesi KÖO projesi yeniden finansmanı sayesinde özel yüklenici bu işten 145 milyon dolar kazanç sağlamış. Kamu otoritesinin tepkisi hayli tanıdık; “kandırıldık” demişler. Ülkedeki kamu harcamalarını denetlemekten sorumlu Parlamento organı olan (muhtemelen bizdeki eski Sayıştay’ın dengi sayılabilecek) Birleşik Krallık Parlamento Kamu Hesapları Komitesi eski başkanı milletvekili Margaret Hodge, sözleşmeleri satın alan fonların offshore bankacılığının merkez üssü sayılan vergi cennetlerinde mukim olmasından hareketle KÖO projelerinin yeniden finansmanı konusunda gerçekten kandırıldıklarını ve kamunun zarar ettiğini itiraf etmiş.

Komite 2011 yılında yatırımcıların KÖO yöntemiyle finanse edilen okul ve hastane sözleşmelerini satın alarak kamu kaynaklarını offshore bankacılığına transfer ettiğini belirlemiş.

Dananın Kuyruğunun Koptuğu Yer: Tensikat ve Sağlık Hizmetlerinin Niteliksizleşmesi

Birleşik Krallık’taki Ulusal Sağlık Hizmetlerinin (NHS-National Health Services) KÖO projelerinden nasıl etkilendiğini araştıran akademisyen Allyson Pollock’un değerlendirmesi özetle şöyle: “Özel fonlar, borç yükünü merkezi hükümetten Ulusal Sağlık Hizmetleri tröstlerine kaydırmış, bununla birlikte harcama denetim ve planlama hizmetleri sorumluluğunu da oraya kaydırdığından bütünlüklü ve tutarlı bir ulusal strateji oluşmasını engellemiştir. Yanısıra yüksek maliyetin karşılanabilmesi için kliniklerin bütçesinden kesintiye gidilmiş, varlıklar elden çıkarılmış, hibe başvuruları yapılmış ve en önemlisi bu yöntemle kurulan hastanelerin yatak kapasitesinde %30, istihdam edilen personel sayısında % 20 oranında daralmaya gidilmiştir.”

KÖO sözleşmeleri “korunaklı” sözleşmelerdir; bir kez imzalandıktan sonra kamuyu borç yükü altına sokan maliyetlerin kamu yararı gözetilerek yeniden yapılandırılması mümkün olamamaktadır. Bu nedenle de KÖO yöntemiyle kurulan hastaneler için ödeme güçlüğü baş gösterdiğinde maliyetlerin düşürülmesi adına kamusal istihdam daraltılmakta ve hizmetin niteliksizleşmesine de göz yumulmaktadır. Sözleşmelerde toplam giderin % 10-15’inin bina bakım giderleri olması zorunluluğu mevcuttur ve bu giderlerin karşılanabilmesi klinik bütçeden aynı oranda feragat edilmesiyle olanaklı olabilmektedir.

Raporda ayrıntısıyla ele alınan Calderdale Kraliyet Hastanesi de 1998 ve 2011 yılları arasında KÖO yöntemiyle inşa edilmiş. Batı Yorkshire’daki hastanenin maliyetinin başlangıçta 42.5 milyon dolar olması öngörülürken yapımı tamamlandığında hastanenin gerçek maliyeti 81 milyon doları bulmuş. Sözleşme hükümlerine göre yerel sağlık hizmetleri anaparayı ve faizleri karşılamak üzere 30 yıllık bir süre içinde özel şirkete 390 milyon dolar ödeme yapmayı taahhüt etmişler. Hükümetin doğrudan borçlanması durumunda aynı sürede toplam maliyet 159 milyon dolar olacakken taahhüt edilen KÖO yöntemiyle hastane yüzde 150 daha pahalıya tamamlanmış. Oysa anlaşılacağı üzere ödenen miktarın yarısıyla ikinci bir hastane bile yapılabilirdi. Sözleşme bugüne kadar birden çok kez el değiştirmiş ve rapora göre her satışta kimlerin ne kadar kazandığı belirsiz. Yerel sağlık hizmetleri bir de ayrıca her yıl bakım ve onarım hizmetleri için ödeme yapmak durumunda; böylelikle 30 yıl boyunca bakım ve onarım hizmetleri için ödenecek tutarın 576 milyon doları bulacağı da hesaba katılınca toplam maliyet 966 milyon dolara ulaşmış. Borç yükü çevrilemez hale gelince Calderdale Royal ve Huddersfield hastanelerini kapsayan yerel sağlık hizmetleri bu hastanelerin acil servislerini kapatmak zorunda kalmış.

Sözleşmeye göre 30 yılın sonunda -30 yıl boyunca tüm borçlar faizleriyle birlikte ödenecek olsa dahi-ancak 28 milyon dolarlık bir ek ödeme yapıldığı takdirde hastane ve arazisi kamuya geçebilecek. Bu ödemenin yapılmaması durumunda sözleşme 30 yıl daha geçerli kabul edilecek ve mülkiyeti ancak 60 yıl sonra kamuya geçebilecek.

Kapitalizmin beşiğinden kabile devleti manzaraları

Edinburgh’da KÖO yöntemiyle inşa edilmiş bir ilkokul bu projelerin ne tür toplumsal maliyetler yaratabileceğine dair çarpıcı bir örnek. Edinburgh’daki Oxgangs ilkokulunun tuğlalı dış cephesi şans eseri haftasonuna denk gelen fırtınalı bir günde yıkılmış. Bu kazanın ardından inşaatın özel yüklenicisi olan firmanın okul güvenliği standartları bakımından yerel idare tarafından denetlenmediği, firmanın bu standartları yakaladığına dair kendisini gene bizzat kendisinin belgelediği anlaşılmış, özcesi yüklenici firma okul güvenliği standartlarının maliyeti yükseltmesine izin vermemiş. Binanın yıkılmasının ardından bölgedeki KÖO yöntemiyle inşa edilen bütün okullar mercek altına alınmış ve 17 okul, okul güvenliği standartlarına uygun inşa edilmedikleri gerekçesiyle kapatılmış.

Tesadüfe bakın ki Birleşik Krallık’taki ilk KÖO projesi bir köprü projesi ve çok tanıdık, hayli dramatik bir de hikayesi var. Skye adasını İskoçya anakarasına bağlayan köprünün finansmanı Birleşik Krallık’taki diğer KÖO projelerinden farklı olarak doğrudan doğruya köprü geçiş ücretlerinden karşılanmış. Köprü 1995’te 48.8 milyon dolar maliyetle hizmete açılmış ancak finansmanı için başvurulan geçiş ücretinin yüksekliği nedeniyle 10 yıl boyunca yöre halkı tarafından protesto edilmiş (2000 yılında kilometre başına maliyeti 14,25 dolarmış), bu süre zarfında 500’den fazla yurttaş protestolar nedeniyle gözaltına alınmış ve 130 yurttaş da bu yüksek ücreti ödemeyi reddettiği gerekçesiyle tutuklanmış. İskoç hükümeti 2004 yılında köprü geçiş ücretini kaldırmış ve köprüyü Bank of America’dan 33,8 milyon dolara satın almış. Rapordan, yüklenici firmanın bu satış gelirine ek olarak geçiş ücretinden de köprünün satıldığı güne kadar 41,6 milyon dolar kazandığını ve 4,4 milyon dolar işletme gideri olduğunu öğreniyoruz.

Raporda, KÖO yönteminden kaynaklanan bu ve benzeri sorunlar nedeniyle farklı yöntem arayışlarının (karsız Paylaşım Modeli, PF2 gibi) gündeme geldiği, ancak söz konusu yöntemlerin taşıdığı benzer yapısal karakter nedeniyle ( yüksek maliyete dayalı olması, sözleşme esnekliğinin olmaması gibi) hem sonuç alıcı olmadığı ve hem de aslında sorunun kaynağının gözden kaçırıldığı vurgulanıyor.

Sonuç

Rapora göre Birleşik Krallık’taki KÖO projeleri nedeniyle kamunun borç yükü artmış, kamusal istihdam daralmış, hizmetin kamusal niteliği aşınmış, hizmet niteliği zayıflamıştır. İçerdeki, felaket denebilecek bu sonuçlara rağmen Birleşik Krallık hükümeti KÖO yöntemini ısrarla ülke dışına da transfer etmeye çalışmaktadır. İngiliz danışmanlar, bankalar, hukuk firmaları ve KÖO operatörleri bu yirmi yıllık deneyimin uluslararası sözleşmelerde kendilerine avantaj sağlayacağına inanırken raporun yazarları ise bu cüretkarlığı doğrudan doğruya Birleşik Krallık sermayesinin yayılmacılığına ve açgözlülüğüne bağlıyorlar.

Kaynak:

Türk Tabipleri Birliği web sayfası, Kamu Özel Ortaklığı yolsuzluk, yolsuzluk yoksulluk yaratır, Erişim tarihi 21.04.2017

http://www.ttb.org.tr/index.php/Haberler/koo-6647.html

Raporun orijinali için:

http://www.ttb.org.tr/images/stories/haberler/file/The-UKs-PPPs-disaster_Final-version_02_17.pdf